С целью обсуждения правовых вопросов государственно-частного партнерства журнал «Промышленно-торговое ПРАВО» при поддержке ООО «ЮрСпектр» и содействии Министерства экономики Республики Беларусь 15 сентября 2011 г. организовал правовой форум. В мероприятии приняли участие представители Министерства финансов Республики Беларусь, Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, общественных объединений «Минский столичный союз предпринимателей и работодателей» и «Белорусский союз предпринимателей», иных органов и организаций.

Каким быть государственно-частному партнерству?

Идея законодательного закрепления основ государственно-частного партнерства для Беларуси не нова. Еще в 1993 году этот вопрос рассматривался на государственном уровне, в результате чего был принят Инвестиционный кодекс Республики Беларусь, регулирующий инвестиционную и концессионную деятельность.

Инициатива подготовки проекта принадлежит объединениям предпринимателей. Директива Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» предусматривает формирование правовой базы, стимулирующей развитие в Республике Беларусь механизмов государственно-частного партнерства.

С целью обсуждения правовых вопросов такого партнерства журнал «Промышленно-торговое ПРАВО» при поддержке ООО «ЮрСпектр» и содействии Министерства экономики Республики Беларусь 15 сентября 2011 г. организовал правовой форум. В мероприятии приняли участие представители Министерства финансов Республики Беларусь, Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, общественных объединений «Минский столичный союз предпринимателей и работодателей» и «Белорусский союз предпринимателей», иных органов и организаций.

О концепции государственно-частного партнерства

Как справедливо отметила О. А. Темницкая, начальник отдела правового обеспечения экономической деятельности юридического управления Министерства экономики Республики Беларусь, первостепенный вопрос, требующий обязательного разрешения в ходе разработки проекта, — выбор концепции государственно-частного партнерства, которая была бы применима в рамках уже существующего правового поля.

По мнению представителей государственных органов, основой проекта должен стать узкий подход к пониманию государственно-частного партнерства, а предметом — партнерство государства и бизнеса в сфере создания объектов инфраструктуры. Это обусловлено в первую очередь законодательством в таких сферах взаимодействия государства и бизнеса, как инвестиционные и концессионные отношения, создание свободных экономических зон и участие государства в управлении хозяйственными обществами. Кроме того, в качестве обоснования данной позиции было отмечено отсутствие в Беларуси правовой основы, а следовательно, и реального инструмента для регулирования партнерских соглашений.

По мнению представителей общественных объединений, а также некоторых практикующих юристов, государственно-частное партнерство следует рассматривать исключительно в широком понимании. Основы для этого заложены в вышеупомянутой Директиве, предусматривающей различные формы государственно-частного партнерства, для возможности реального диалога бизнеса и власти. В качестве аргумента в пользу такого подхода участники отмечали, что наряду с необходимостью привлечения частных партнеров в сферу реализации инфраструктурных проектов перед государством стоят и другие не менее важные задачи, например решение экологической проблемы. Более того, новый Закон должен определить правовые рамки для возможных будущих проектов.

О необходимости четкого определения понятий

Участники форума указали на необходимость закрепления в новом Законе ряда дефиниций. Так, в ходе дискуссии было предложено детализировать понятие «государственный партнер» с целью исключить возможность заключения партнерского соглашения, в котором стороной частного партнера может выступить акционерное общество с превалирующей долей государства.

Требует правового разрешения вопрос квалификации деятельности частного партнера в процессе исполнения партнерского соглашения. Такая деятельность не является предпринимательской в классическом понимании, ведь частный партнер разделяет с государственным партнером риски, ответственность и доходы. Новый Закон должен устанавливать, каким актом законодательством следует руководствоваться в подобных случаях.

О коллизиях

Как отметили участники форума, чрезвычайно важно разграничить сферы регулирования нового Закона и иного законодательства. Они, несомненно, будут пересекаться, что вызовет проблему несоответствия новых норм уже имеющимся. Таким образом, в проекте важно определить, какой правовой инструмент применим к отношениям в области взаимодействия бизнеса и государства. Например, сегодня индустрия туризма — классическая сфера, в которой отношения по строительству объектов регулируются инвестиционными договорами. В то же время исходя из узкого подхода к определению государственно-частного партнерства реализация таких проектов может происходить в рамках партнерских соглашений.

Нормы нового Закона могут противоречить налоговому законодательству, так как Налоговым кодексом Республики Беларусь не предусмотрено изменение порядка налогообложения для частного партнера при реализации инфраструктурных проектов.

Новый Закон также может противоречить Указу Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 г. № 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь»; законодательству, регулирующему порядок использования бюджетных средств. В связи с этим необходимо определить природу средств, выделенных государством частному партнеру для реализации проекта.

Кроме того, участники форума указали на возможные коллизии положений нового Закона и Закона Республики Беларусь от 15 июля 2010 года № 169-З «Об объектах, находящихся только в собственности государства, и видах деятельности, на осуществление которых распространяется исключительное право государства», касающихся передачи объектов в доверительное управление частным лицам. По мнению участников форума, оптимальной представляется практика Российской Федерации, когда непосредственно в законе установлен круг тех положений, которые регулируют отношения в области государственно-частного партнерства.

Таким образом, разработчикам проекта следует определить природу партнерского соглашения не только с точки зрения налогового, земельного, бюджетного законодательства, но и гражданского, ведь проблема может возникнуть именно в противоречии принципиальным, основополагающим положениям нормативных правовых актов.

Об обеспечении равенства партнеров

Т. В. Игнатовская, партнер, руководитель коммерческой практики юридической компании ООО «Степановский, Папакуль и партнеры», говоря о реализации принципов равенства и партнерства, отметила некоторые аспекты, требующие особого внимания. Так, по ее мнению, новый Закон должен содержать как можно меньше отсылочных норм, в том числе апеллирующих к соглашению о государственно-частном партнерстве. Кроме того, необходимо предусмотреть конкретный размер долей партнеров в праве собственности на объект соглашения либо закрепить четкий порядок их определения. Любая возможность двоякого толкования лишает частного партнера гарантии получения того дохода, на который он рассчитывал при заключении соглашения.

В новом Законе следует закрепить норму, исключающую возможность изменения либо прекращения соглашения в случае издания государством нормативного правового акта, ухудшающего положение частного партнера, так как это противоречит сути партнерских отношений. Кроме того, заказчик проекта может одновременно выступать законодателем. Частному партнеру, напротив, должно гарантироваться неухудшение условий, поскольку компенсация — это, по сути, лишь дополнительная, факультативная гарантия, не отвечающая всем финансовым ожиданиям частного партнера от реализации соглашения.

Положения нового Закона, закрепляющие порядок контроля за реализацией соглашения, должны обеспечивать равный доступ партнеров к промежуточным итогам и результатам его исполнения. Равного подхода можно достичь, если обязательным установленным условием соглашения будет порядок выбора сторонами независимого аудитора, как это происходит, например, при создании хозяйственного общества.

Перечень документов для участия в конкурсе на право заключения соглашения должен быть закрытым. Соответствующий порядок может быть определен отдельно тем органом, в компетенции которого находится решение о проведении конкурса, для выбора партнера в целях осуществления конкретного проекта.

О конкурсе

Чтобы исключить коррупцию, по мнению В. П. Нистюка, исполнительного директора ассоциации «Возобновляемая энергетика», члена общественно-консультативного совета при Администрации Президента Республики Беларусь, новый Закон должен предусматривать обязательное участие в составе конкурсных комиссий независимых экспертов от бизнес- сообществ.

В отношении процедуры конкурса участники форума поставили под сомнение целесообразность проведения длительной экспертизы проектов. Такой порядок по инвестиционным договорам на практике показал свою неэффективность. Были высказаны предложения, чтобы оценка проекта рассматривалась как один из этапов конкурса. Для сокращения времени и затрат на экспертизу проекта предлагалось определить в качестве обязательного условия участия в конкурсе наличие у потенциального партнера бизнес- плана.

О вопросах без ответов

Не решенным в процессе дискуссии остался вопрос определения размера компенсации, выплачиваемой частному партнеру в случае досрочного прекращения соглашения. Четко сформулировать отдельные положения проекта, не нарушая принципа справедливости, невозможно без уяснения их экономической составляющей. А значит, к его разработке следует привлекать финансистов и экономистов.

В отношении активно обсуждаемой проблемы разграничения сфер регулирования нового Закона и существующих нормативных правовых актов участники форума также не смогли найти единого решения. Вероятно, этот вопрос требует более основательной комплексной проработки, в том числе детального анализа различных правовых институтов и отраслей действующего законодательства.

Принятие Закона Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» — смелый и сложный шаг на пути развития белорусского законодательства. Его нормы создадут правовые рамки для новых форм взаимодействия бизнеса и власти. Он должен работать, а не носить декларативный характер. Для реализации такой задачи предстоит проделать огромную работу, в первую очередь выработать четкие правила разрешения правовых коллизий новых норм с уже существующими.

Определенно, мнения, высказанные участниками форума, не претендуют на истину в последней инстанции. Однако журнал «Промышленно-торговое ПРАВО» искренне надеется, что конструктивные предложения обязательно будут учтены при разработке проекта.

Источник: www.economy.gov.by